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Café La
Virginia S. A. CS, octubre 13 994. Café La Virginia S. A.. (Sintesis)
Buenos Aires, octubre 13 de 1994.
Considerando:
1. Que la sentencia de la Sala II de la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al revocar parcialmente lo
resuelto por el Tribunal Fiscal de la Nación, hizo lugar al reclamo de la actora
en cuanto a su derecho a repetir de la Administración Nacional de Aduanas la
suma abonada en concepto de "derecho de importación adicional" (res). Ministerio
de Economía N1/4 174/86, art. 21/4) por la introducción al país de café crudo
(verde) en grano originario de Brasil, al amparo del despacho N1/4 92.251/86.En
cuanto al reclamo de devolución de los importes abonados en concepto de gravamen
con destinación al Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones (arts. 22 y 23
de la ley 23.101), la cámara confirmó la decisión del Tribunal Fiscal que tuvo
por bien cobrado el tributo. Contra esa sentencia del 14 de agosto de 1990, las
partes agraviadas interpusieron sendos recursos extraordinarios, el Fisco
Nacional a fs. 171/177 vta. y la actora a fs. 207/221 vta. Ambos fueron
concedidos por el a quo mediante el auto de fs. 260.
2. Que la cámara por remisión a los fundamentos expuestos en
la causa N1/4 22.304 "Cafés La Virginia", resuelta por la Sala II el 12 de julio
de 1990 ponderó, por una parte, las atribuciones ejercidas por el ministro de
Economía mediante el dictado de la resolución 174/86, cuyo art. 21/4 fijó el
impuesto adicional que se discute. Estimó que en la base de la delegación
legislativa se hallaba la ley 22.415 (Cód. Aduanero), cuyo art. 664 otorga al
Poder Ejecutivo la facultad de "modificar el derecho de importación
establecido", en cumplimiento de las finalidades enunciadas en el parr. 21/4 y
con la limitación prevista en el art. 665: "Las facultades. deberán ejercerse
respetando los convenios internacionales vigentes". A su vez la ley 22.792
autorizó al Poder Ejecutivo Nacional a delegar en el ministerio competente las
facultades que tenía conferidas por el Código Aduanero. En virtud de estas
atribuciones delegadas -sostuvo el a quo- el ministro de Economía dictó la
resolución 476/85 por la que dispuso un incremento en los niveles de la
Nomenclatura Arancelaria y Derechos de Importación (NADI) y la resolución
174/86, cuyo art. 21/4 fija el derecho de importación adicional cuestionado en
autos. La cámara concluyó que en atención a la limitación establecida en el art.
665 del Código Aduanero, las facultades ejercidas por el ministro de Economía no
pudieron tener una extensión mayor que las del órgano que las había delegado.
Sólo a través de una ley formal -que comportará una nueva delegación- se habría
podido dejar sin efecto la norma bilateral contenida en el acuerdo N1/4 1
suscripto entre Argentina y Brasil el 30 de abril de 1983. El tribunal a quo
estimó que correspondía establecer la preeminencia de una norma de rango
superior (el Código Aduanero) respecto de otra inferior (la res. del ministro de
Economía) y ello determinaba la condena al Fisco Nacional a devolver las sumas
percibidas en demasía, con fundamento en un ilegítimo acto ministerial.
Por otra parte, y en lo concerniente a la repetición del
gravamen autorizado por ley 23.101 (facultad que fue ejercida por el Poder
Ejecutivo mediante el dictado del dec. 179/85), el mismo argumento reseñado en
el párrafo precedente sirvió a la cámara para rechazar el reclamo de la actora y
confirmar al respecto lo resuelto por el Tribunal Fiscal. En efecto, ponderó que
el gravamen en cuestión había sido creado por ley formal de igual jerarquía
normativa que el Tratado internacional, lo cual determinaba la regularidad en el
ejercicio de las facultades delegadas. En otro orden de ideas añadió como
fundamento coadyuvante que con respecto a los tributos con afectación especial
-como el que aquí se controvierte- no regía la limitación establecida en el art.
665 del Código Aduanero, que sí lo comprendía los derechos de importación
regulados en el Capítulo primero del Título I de la Sección IX de la ley 22.415.
3. Que en su memorial de fs. 171/177 vta., el Fisco Nacional
reclama la apertura del remedio federal por cuestión federal típica consistente
en la interpretación y aplicación de las normas federales comprometidas en el "sublite".
Si bien acepta los fundamentos de la cámara respecto de la delegación, llega a
la conclusión opuesta, esto es, que el ministro de Economía se hallaba
plenamente facultado a dictar la resolución N1/4 174/86 en los términos en que
lo hizo. Ello es así - sostiene por cuanto a su juicio no se ha transgredido la
limitación contenida en el art. 665 del Código Aduanero, pues la resolución
ministerial no vulneró las disposiciones del Tratado bilateral conocido como
acuerdo N1/4 1, que instituía un nuevo mecanismo flexible en donde los países
podían modificar unilateralmente los beneficios negociados.
El representante del Fisco compara el sistema de integración
previsto en el Tratado de Montevideo de 1960 (ratificado por ley 15.378), por el
que se instauró la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, con el previsto
en el Tratado de Montevideo de 1980 (aprobado por ley 22.354) que creó la
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), en cuyo marco se negociaron
las ventajas del acuerdo de alcance parcial N1/4 1. Al respecto, argumenta que
las limitaciones convenidas eran de carácter ético y no imperativo y que, por
tanto, la Argentina no ha transgredido en absoluto el Tratado internacional
mediante el ejercicio, por delegación en el ministerio competente -que dictó la
resolución N1/4 174/86-, de la facultad de modificar los derechos de
importación.
4. Que el recurso extraordinario deducido por el Fisco
Nacional (Administración Nacional de Aduanas) es formalmente procedente toda vez
que se halla en tela de juicio el alcance otorgado por el a quo a normas
federales en juego ó Tratado de Montevideo de 1980, Código Aduanero, decreto
751/74 y resoluciones ministeriales 476/85 y 174/86ó y la decisión ha sido
contraria al derecho que el apelante fundó en ellas (art. 14, inc. 3, ley 48).
5. Que la primera cuestión consiste en dilucidar si se ha
producido una auténtica colisión entre las disposiciones de un Tratado
internacional y la norma que emana de una resolución ministerial.
Corresponde señalar que no se halla controvertido que la
mercadería correspondiente al despacho N1/4 92.251 o una partida importada para
consumo de café crudo verde en grano, originario de Brasil no se encuentra
comprendida en los productos cuyo tratamiento arancelario fue negociado en el
acuerdo de renegociación de las concesiones otorgadas en el período 1962/1980
(acuerdo de alcance parcial N1/4 1) suscripto entre la Argentina y el Brasil el
30 de abril de 1983 (en vigencia al tiempo de producirse el despacho a plaza que
interesa en este litigio), dentro del marco de acuerdos internacionales
contemplados en la Sección III del Tratado de Montevideo de 1980 (arts. 71/4 y
sigtes.). Para tal producto el acuerdo N1/4 1 prevé un "gravamen residual" del
0%, que significa el compromiso de no establecer impuestos -cualquiera que fuese
su denominación- por encima del nivel previsto (en el caso, del 0%). Por su
parte, la res. N1/4 174 dictada por el ministro de Economía el 26 de febrero de
1986 aclara en su inc. 11/4 el incremento de preferencias porcentuales dispuesto
por la anterior res. N1/4 476/85 y en su inc. 21/4 - que es el que interesa en
esta causa- establece que "las importaciones de mercaderías amparadas por
instrumentos de negociación...que prevean gravámenes residuales, estarán sujetas
al pago de un derecho de importación adicional del diez por ciento (10%) hasta
el 31 de marzo de 1986". Posteriormente, mediante la res. del mismo Ministerio
N1/4 258/86, la medida fue prorrogada hasta el 31 de diciembre de 1986.
6. Que la interpretación que propone el recurrente del
Tratado que establece la ALADI y del acuerdo de alcance parcial N1/4 1 -y que
coincide con la argumentación que sustenta la decisión del Tribunal Fiscal de la
Nación de fs. 117/119 (remisión a la causa 6028óA)- no surge ni de la letra del
art. 47 del Tratado de Montevideo de 1980 ponderada en su contexto, ni de su
espíritu. En efecto, los tratados deben ser interpretados de buena fe -art. 31,
inc. 11/4, de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, aprobada por
ley 19.865, ratificada el 5 de diciembre de 1972 y en vigor desde el 27 de enero
de 1980ó y desde esta pauta hermenéutica esencial no es coherente sostener que
el Tratado sólo consagra un compromiso ético pero no jurídico, una expresión de
buena voluntad de los países signatarios para "tratar de aplicar" ventajas,
favores, franquicias, etc. Por el contrario, el Tratado habla de los "derechos y
obligaciones" que se establecen en los acuerdos de alcance parcial, de
procedimientos de negociación y de revisión periódica - que no tendrían sentido
si los compromisos asumidos fuesen sólo éticos- y de cláusulas de salvaguarda y
de denuncia, lo cual desvirtúa la tesis de la compatibilidad entre el marco
vinculante del Tratado y la modificación unilateral de los beneficios negociados
(arts. 7 y 9 de la Sección III del Capítulo II). El art. 63 (disposiciones
finales) del Tratado de Montevideo de 1980 permite descartar sin mayores
argumentos la inteligencia que el recurrente otorga a la "flexibilidad" como
principio rector del sistema. En efecto, la citada norma regula el mecanismo
para "desligarse" del Tratado, para formalizar la denuncia y para suprimir la
vigencia de los derechos y obligaciones emergentes de un acuerdo de alcance
parcial respecto de un pa's miembro denunciante.
7. Que frente a la coherencia del sistema que surge de la
interpretación efectuada en el párrafo precedente, resulta equivocado relacionar
la obligatoriedad de las ventajas negociadas con la expresión contenida en el
primer párrafo del art. 47 de la ley 22.354. El propósito de cada país miembro
de "tratar de evitar" que los tributos u otras medidas internas conduzcan a la
anulación o reducción -en los efectos prácticos- de cualquier concesión o
ventaja obtenida como resultado de la negociación, se refiere precisamente a
medidas no negociadas distintas de un derecho de importación, con lo cual la
expresión carece de relevancia como pauta interpretativa del carácter
obligatorio de los compromisos asumidos en el Tratado.
8. Que en atención a la imperatividad de los compromisos
asumidos por nuestro país en el marco del acuerdo de alcance parcial N1/4 1, la
norma material contenida en el art. 21/4 de la resolución ministerial 174/86
entra en abierta colisión con la norma material que surge del Tratado
binacional. La aplicación por los órganos del Estado argentino de una norma
interna que transgrede un tratado -además de constituir el incumplimiento de una
obligación internacional- vulnera el principio de la supremacía de los tratados
internacionales sobre las leyes internas (causa F.433.XXIII "Fibraca
Constructora S.C.A. c/ Comisión Técnica Mixta de Salto Grande", del 7 de julio
de 1993; arts. 31 y 75, inc. 22, de la Constitución Nacional).
9. Que lo afirmado por esta Corte en la causa citada en el
considerando precedente -y que modifica la doctrina de Fallos: 257:99 y 271:7
(La Ley, 113ó458; 131ó773)- en el sentido de que el art. 27 de la Convención de
Viena sobre Derecho de los Tratados impone a los órganos del Estado argentino-
una vez resguardados los principios de derecho público constitucionales-
asegurar primacía a los tratados ante un conflicto con una norma interna
contraria pues esa prioridad de rango integra el orden jurídico argentino y es
invocable con sustento en el art. 31 de la Carta Magna, bastaría para rechazar
el agravio del Fisco Nacional.
Pero es pertinente precisar las consecuencias que tal
posición comporta desde el punto de vista de la validez constitucional de la
delegación de funciones que consagran los arts. 664 y 665 del Código Aduanero,
cuya interpretación también se ha controvertido en autos.
10. Que es indudable que la facultad de imponer gravámenes y
contribuciones corresponde al Congreso de la Nación (arts. 17 y 52 de la
Constitución Nacional) y que este principio de legalidad fiscal determina que el
poder administrador no pueda recaudar ninguna contribución que no haya sido
creada por acto legislativo formal. Sin embargo, se acepta que el legislador
confiera cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin
de reglar pormenores de la obligación tributaria, siempre que la política
legislativa haya sido claramente establecida (doctrina de Fallos: 270:42 (La
Ley, 129ó768); 304:1898; 306:788 entre otros). Esta delegación impropia se
concreta en el art. 664 de la ley 22.415 que autoriza al Poder Ejecutivo al
ejercicio de facultades delegadas dentro de la orientación prefijada por la ley.
Ahora bien, según lo expresado, el legislador no tiene
atribución para modificar un tratado por una ley y si bien podría dictar una ley
que prescribiese disposiciones contrarias a un tratado o que hiciese imposible
su cumplimiento, ese acto del órgano legislativo comportaría una transgresión al
principio de la jerarquía de las normas (art. 31 de la Constitución Nacional) y
sería un acto constitucionalmente inválido.
Habida cuenta de que el legislador no puede delegar una
facultad que no tiene, desde el punto de vista de la legitimidad de una
delegación siempre está presente -lo diga la norma delegante en forma expresa o
no- esa directiva de que ni una ley ni otra norma de rango inferior puede violar
un tratado internacional.
11. Que lo anterior significa que es irrelevante discutir el
alcance de la limitación contenida en el art. 665 del Código Aduanero pues es un
principio implícito que todas las facultades que delega el legislador deberán
ejercerse "respetando los convenios internacionales vigentes". Visto desde otra
óptica, la participación del Congreso en el acto complejo federal que culmina
con la aprobación y ratificación de un tratado (art. 75, inc. 22; art. 99, inc.
11, Ley Fundamental), comporta siempre la existencia de una directiva política
que queda incorporada en todo acto de delegación y en el ejercicio de la
facultad delegada.
En conclusión, la res. ministerial N1/4 174/86 constituye en
este orden de ideas un acto ilegítimo de ejercicio de atribuciones fuera del
marco jurídico de la delegación y ello es definitivo para fundar el rechazo del
recurso del Fisco Nacional.
12. Que en su memorial de fs. 207/221 vta., Cafés La
Virginia S.A. se agravia de la resolución dictada en cámara respecto de la
legitimidad del cobro del gravamen establecido en el art. 11/4 del decreto
179/85, en ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de facultades impositivas
delegadas por el art. 23 de la ley 23.101. Argumenta que no es posible suponer
que el legislador haya cometido la inconsecuencia de obviar el acuerdo de
alcance parcial N1/4 1 celebrado con el Brasil y que, por tanto, la única
interpretación posible de aquella norma es la que deja a salvo lo atinente a
mercaderías importadas para el consumo pero al amparo de negociaciones
bilaterales, como el convenio con el Brasil bajo el régimen del arancel residual
del 0%, que constituye una norma bilateral especial. Aduce que la ilicitud
reside en el decreto que ha omitido exceptuar de la regla general -la ley
23.101- las mercaderías comprendidas en el marco de los beneficios de la ALADI
"excediendo toda interpretación razonable de la delegación contenida en el art.
23 de la ley 23.101".
13. Que el recurso extraordinario deducido por la actora es
formalmente procedente pues se ha cuestionado la inteligencia otorgada por el
tribunal a quo a normas federales y la decisión ha sido contraria al derecho
fundado en ellas (art. 14, inc. 3, ley 48).
14. Que el gravamen destinado a la formación del Fondo
Nacional de Promoción de Exportaciones fue sometido por el legislador -art. 23
de la ley 23.101 - a las previsiones del art. 761 de la ley 22.415, es decir,
asimilado a un tributo con afectación especial. En sus efectos - de ser aplicado
a las mercaderías que están involucradas en el "sub lite"- constituiría una
"restricción no arancelaria", que habría podido ser objeto de una previsión
específica en el acuerdo de alcance parcial celebrado con Brasil en el marco de
la ALADI (art. 91/4, inc. g, del Tratado de Montevideo de 1980). Sin embargo,
tal norma no fue adoptada y la directiva del Tratado es que "se tendrán en
cuenta las disposiciones que establezcan los países miembros en las respectivas
materias, con alcance general" (inc. g, citado).
15. Que la ley 23.101 crea el gravamen sobre las
"importaciones realizadas bajo el régimen de destinación definitiva de
importación para el consumo" (art. 23). Una primera interpretación permitiría
considerar comprendido en el ámbito material de aplicación del artículo, al
ingreso al país de café crudo (verde) en grano originario de Brasil. Ello
comportaría sostener que el legislador argentino ha dictado una norma que
contradice el régimen de beneficios negociados en un acuerdo internacional;
dicho en otros términos, que ha incurrido en una transgresión a un tratado
internacional y que la aplicación de esa norma que colisiona con otra de rango
superior debe ser desechada por incompatible con el principio de supremacía de
los tratados sobre las leyes internas (arts. 31 y 75, inc. 22, Constitución
Nacional).
16. Que de conformidad con el principio esencial en materia
de hermenéutica legal que consiste en dar pleno efecto a la intención del
legislador, tendiendo a armonizar la ley de que se trate con el orden jurídico
restante y con los principios y garantías de la Constitución Nacional, a fin de
evitar su invalidez (doctrina de Fallos: 307:146 y 993 -La Ley, 1985óD, 500-
entre otros muchos), corresponde admitir el agravio de la actora pues la
interpretación valiosa es la que, sin forzar la letra ni el espíritu de la
norma, mejor favorece su compatibilidad constitucional. En efecto, la ley 23.101
no consideró explícitamente la mercadería amparada por tratados internacionales.
Por ello no es posible tomarla en cuenta como "disposición de la respectiva
materia", a los efectos del art. 91/4, inc. g, "in fine", del Tratado de
Montevideo de 1980. Ese silencio no puede, pues, interpretarse como una voluntad
de gravar incluso las importaciones sobre mercaderías amparadas por acuerdos
internacionales en violación de éstos, propósito que estaría en pugna con los
objetivos expresados en los debates parlamentarios que precedieron al dictado de
la norma (Diario de Sesiones Cámara de Diputados del 28 y 29 de junio de 1984,
pág. 1845).
17. Que cabe concluir que ni la ley 23.101 ni el decreto
179/85 abarcan en su ámbito de aplicación material al producto negociado en el
acuerdo de alcance parcial N1/4 1 y que, en consecuencia, no justifican el cobro
de derechos pretendido por ese concepto por el Fisco Nacional, que debe ser
condenado a restituir los importes percibidos.
Ninguna relevancia tiene el argumento dado por el a quo
relativo a que el art. 665 del Código Aduanero no alcanza a los tributos de
afectación especial pues, tal como se ha afirmado en el considerando 11, la
"obligación de respetar los convenios internacionales vigentes" es una directiva
implícitamente contenida en toda delegación legal en atención a la obligación
que pesa sobre el órgano legislativo -y sobre todo órgano del Estado argentino-
de evitar la transgresión de un tratado internacional.
Por ello, se confirma el fallo apelado en lo atinente al
agravio del Fisco Nacional y se lo revoca respecto del agravio de Cafés La
Virginia S.A. En consecuencia, se ordena la devolución a la actora de la suma
pagada en concepto de gravamen Fondo ley 23.101 (art. 16, segunda parte, ley
48). Con costas. -Ricardo Levene (h.) - Augusto César Belluscio. - Julio S.
Nazareno. - Guillermo A. F. López. - Eduardo Moliné O'Connor (en disidencia).--
Gustavo A. Bossert ó Antonio Boggiano (su voto).
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