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Fayt, Carlos
Santiago c/ Estado Nacional s/ proceso de conocimiento
Considerando:
1º) Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal -Sala III- revocó la sentencia dictada en la instancia anterior en
cuanto había declarado la invalidez de la reforma constitucional y la confirmó
en cuanto a la procedencia de la acción declarativa. En los términos del art.
322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación afirmó que el art. 99,
inciso 4º, párrafo tercero, de la Constitución Nacional reformada, no altera la
garantía de inamovilidad de que goza el actor, juez de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, en razón de su designación bajo el régimen constitucional
anterior a la reforma de 1994. Contra ese pronunciamiento, la parte demandada
interpuso el recurso extraordinario federal, que fue concedido a fs. 221/221
vta.
2º) Que los argumentos por los cuales el Estado Nacional pretende la apertura
del recurso extraordinario son los siguientes: a) es errónea la línea divisoria
entre magistrados federales designados bajo el régimen previsto por la
Constitución, en su texto anterior a la reforma de 1994, y los magistrados
nombrados por el nuevo régimen; no existen derechos adquiridos frente a la
modificación de la norma que otorgaba el ejercicio vitalicio del cargo; b) el
nuevo texto constitucional no modificó la garantía de la inamovilidad de los
jueces, pues el art. 99, inciso 4º, de la Ley Fundamental contiene, tal como fue
la intención de los señores convencionales, una exigencia de carácter objetivo e
impersonal; c) la reforma constitucional en el punto que se halla en discusión,
es válida y responde a los términos de la norma que la convocó y que le atribuyó
competencia; ello es así, pues tanto el art. 2 de la ley 24.309, como el "Núcleo
de Coincidencias Básicas", contemplaron como materia de revisión lo relativo a
la "designación de los jueces federales"; d) la sentencia está viciada por
incongruencia, por no aplicar una norma constitucional sin pronunciarse sobre su
validez; e) también incurre en arbitrariedad, por no rebatir los fundados
argumentos de su parte, contrarios a la admisibilidad de la acción declarativa
en el sub lite.
3º) Que en lo concerniente a la procedencia formal de la demanda en los términos
del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, los agravios de
la demandada son inadmisibles por los fundamentos expuestos por el señor
Procurador General de la Nación en el dictamen que antecede, a cuyos argumentos
corresponde remitirse por razones de brevedad.
4º) Que el Tribunal comparte, asimismo, la opinión vertida por el señor
Procurador General en el capítulo VII de su dictamen, en cuanto al fundamento y
alcance de la admisibilidad formal del recurso federal, pues se halla en tela de
juicio la validez e interpretación de cláusulas de la Constitución Nacional y de
otras normas federales relativas al cumplimiento del procedimiento previsto en
el art. 30 de la Ley Fundamental, y la decisión definitiva del superior tribunal
de la causa es contraria al derecho que en ellas fundó el apelante.
Cabe recordar que en la tarea de establecer la inteligencia de las normas
federales a las que se refiere el art. 14 de la ley 48, la Corte no se encuentra
limitada por las posiciones del tribunal inferior y del recurrente, sino que le
incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado, según la
interpretación que rectamente le otorga (doctrina de Fallos: 308:647; 317:1773;
320:2647, entre muchos otros).
5º) Que la conclusión precedente importa afirmar el carácter justiciable de la
cuestión sub examine, pues son aplicables las consideraciones efectuadas por el
Tribunal, al respecto, en el precedente de Fallos: 318:1967.
En efecto, la presente resulta -en primer lugar- una "causa", pues el actor ha
invocado ante el Poder Judicial la protección de un derecho: el de mantener la
inamovilidad en el cargo de juez de este Tribunal para el cual fue designado
según el procedimiento vigente para entonces en la Constitución Nacional y de
acuerdo al alcance que dicha garantía le reconocía. El Estado Nacional ha
resistido tal pretensión, de modo que se configura una controversia entre partes
que sostienen derechos contrapuestos, esto es una controversia "definida y
concreta" (Fallos: 242:353) que remite al estudio de puntos regidos por normas
constitucionales e infraconstitucionales de naturaleza federal, lo cual es
propio del mencionado poder (arts. 1º y 2º, ley 27; arts. 116 y 117 de la
Constitución Nacional).
No obsta a lo afirmado la circunstancia de que lo atinente al contenido de una
reforma constitucional haya sido atribuido válidamente a un poder distinto del
judicial, pues aun en tales hipótesis siempre este departamento, a la luz de la
Constitución, está habilitado para juzgar en los casos que se le planteen, si el
acto impugnado ha sido expedido por el órgano competente, dentro del marco de
sus atribuciones y con arreglo a las formalidades a que está sujeto.
El mandato de la Constitución que pesa sobre el Poder Judicial es el de
descalificar todo acto que se oponga a aquélla (Fallos: 32:120); planteada una
causa, no hay otro poder por encima del de esta Corte para resolver acerca de la
existencia y de los límites de las atribuciones constitucionales otorgadas a los
otros poderes y del deslinde de atribuciones de éstos entre sí. No admite
excepciones, en esos ámbitos, el principio reiteradamente sostenido por este
Tribunal, desde 1864, en cuanto a que "es el intérprete final de la
Constitución" (Fallos: 1:340).
Si la esencia de nuestro sistema de gobierno radica en la limitación de los
poderes de los distintos órganos y en la supremacía de la Constitución, ningún
departamento puede ejercer lícitamente otras facultades que las que le han sido
acordadas (Fallos: 137:47) y es del resorte de esta Corte juzgar "la existencia
y límites de las facultades privativas de los otros poderes" (Fallos: 210:1095)
y "la excedencia de las atribuciones" en la que éstos puedan incurrir (Fallos:
254:43).
En suma, incluso en los casos en que la interpretación constitucional lleve a
encontrar que determinadas decisiones han sido atribuidas con carácter final a
otras ramas del gobierno, el Tribunal siempre estará habilitado para determinar
si el ejercicio de una potestad de dicha naturaleza ha sido llevado a cabo
dentro de los límites de ésta y de acuerdo con los recaudos que le son anejos.
El quebrantamiento de algunos de los mentados requisitos o el desborde de los
límites de la atribución, harían que la potestad ejercida no fuese, entonces, la
de la Constitución y allí es donde la cuestión deja de ser inmune a la revisión
judicial por parte del Tribunal encargado -por mandato de aquélla- de preservar
la supremacía de la Ley Fundamental.
6º) Que, además, la doctrina del control judicial sobre el proceso de reforma de
la Constitución fue elaborada por el Tribunal hace más de treinta años, pues
surge de la recta interpretación de la sentencia dictada in re: "Soria de
Guerrero, Juana Ana c/ Bodegas y Viñedos Pulenta Hnos. S.A.".
En ese precedente, se aplicó a la actividad de una convención reformadora el
principio jurisprudencial que limitaba las facultades jurisdiccionales respecto
del procedimiento de "formación y sanción" de las leyes. Sin embargo, se afirmó
que esa regla general sólo cedería si se demostrase la falta de concurrencia de
los "requisitos mínimos e indispensables" que condicionan la sanción de la norma
constitucional reformada (conf. considerandos 3º y 4º de Fallos: 256:556).
Al respecto, es elocuente que el Congreso de la Nación -al emitir en diciembre
de 1993 la declaración de necesidad de la reforma y fijar mediante una ley,
según la práctica constitucional argentina, los puntos a revisar- haya expresado
mediante términos inequívocos -aun cuando no era necesario- su conocimiento y
aceptación del carácter justiciable de los límites del poder reformador, puesto
que al prever la sanción de nulidad de las "modificaciones, derogaciones y
agregados que realice la Convención Constituyente apartándose de la competencia
establecida..." (art. 6º de la ley 24.309), dicha prescripción presupone la
existencia de un poder dotado de facultades suficientes para realizar el control
sobre el alcance de las disposiciones y derogaciones adoptadas por la
convención, que permita privar de efectos a las realizadas en infracción a los
límites impuestos, el cual no puede ser otro que aquel que tiene como atribución
esencial la de preservar la supremacía constitucional: el Judicial.
Por lo demás, la invalidez del procedimiento de reforma de la Constitución dista
de ser una materia novedosa en los antecedentes que dieron lugar a nuestra Carta
Magna, pues Alberdi prevenía en 1852 sobre la ineficacia de la pro- posición de
reformas que no estuvieren apoyadas por dos terceras partes del Congreso, o por
dos terceras partes de las legislaturas provinciales (art. 39 del proyecto de
constitución acompañado a Las Bases).
7º) Que en cuanto al fondo del asunto, la facultad de reformar la Constitución
no puede exceder el marco de la regulación -constitucional- en que descansa.
Este Tribunal ha afirmado recientemente esta doctrina respecto del poder
constituyente derivado provincial (Fallos: 316:2743), con cita de la opinión
coincidente de Manuel Gorostiaga, en el sentido de que las facultades atribuidas
en nuestro sistema constitucional a las convenciones constituyentes están
limitadas (conf. Manuel Gorostiaga, "Facultades de las Convenciones
Constitucionales", Rosario, 1898, págs. 52 y 53). Restricción que también
resulta del texto del art. 30 de la Constitución Nacional que, tras declarar la
posibilidad de que aquélla sea reformada "en el todo o en cualquiera de sus
partes" y conferir al Congreso de la Nación la función de declarar la necesidad
de la reforma, atribuye su realización a "una Convención convocada al efecto"
(el énfasis es agregado); precisamente, la expresión que se subraya, situada al
final del artículo citado, pone de manifiesto que la convención se reúne con la
finalidad de modificar aquellas cláusulas constitucionales que el Congreso
declaró que podían ser reformadas y sobre las que el pueblo de la Nación tuvo
oportunidad de pronunciarse al elegir a los convencionales y no otras, sobre las
que no concurren dichos requisitos.
8º) Que tanto es esencial esta característica de la convención reformadora de
contar con poderes limitados que por ello, metodológicamente, la declaración de
necesidad de reforma de la Constitución Nacional no se incluye entre las
atribuciones del Congreso que reglamenta la parte segunda de la Ley Fundamental,
sino en la primera parte que contempla las "Declaraciones, derechos y
garantías", pues es una afirmación sobre la naturaleza de la propia Constitución
que se sitúa como ley suprema del país.
El constituyente originario quiso que el procedimiento del art. 30 reflejase
verdaderamente la voluntad soberana del pueblo en cada una de sus etapas y que
toda reforma fuese fruto de una reflexión madura. Por ello, al órgano donde
naturalmente está representado ese poder soberano le compete declarar la
necesidad de reforma e incluir las partes o puntos cuya revisión justifica la
convocatoria y a otro cuerpo legislativo distinto, también representativo de la
soberanía, le corresponde llevar a cabo la actividad reformadora dentro de ese
marco. En un régimen republicano, fundado sobre el principio de la soberanía del
pueblo, debe ser la misma constitución política del Estado la que establezca y
asegure su propia existencia, imposibilitando reformas inopinadas o antojadizas
(conf. Juan A. González Calderón, Derecho Constitucional Argentino, tomo 1,
Buenos Aires, 1917, págs. 330, 334, 335, 340).
En la adecuación o en el exceso respecto de esos límites reside la cuestión a
resolver en el sub lite y este Tribunal centrará su juicio en las relaciones
entre la ley 24.309 y el ejercicio de la actividad reformadora. Cabe recordar
que no se trata de confrontar un acto legislativo material típico con un acto
emanado de la convención reformadora, pues la declaración por el Congreso de la
necesidad de reforma bajo las condiciones que expresa el texto de la
Constitución, es un acto del poder preconstituyente -aun cuando en la historia
constitucional argentina se haya implementado mediante la forma de leyes-, que
se funda directamente en la Constitución.
9º) Que, por ello, no parece conducente -como postula el señor Procurador
General- un examen de la intención de los convencionales que resulta de los
debates realizados en el seno de la convención, sino la profundización de la
intención de quienes fijaron los puntos habilitados para su revisión, tal como
resulta de la letra y del espíritu de la ley 24.309 y de sus antecedentes.
Sin duda, quien tiene poderes para realizar un cometido, debe contar con las
facultades implícitas necesarias para llevar a buen término la misión deferida.
Mas predicar la presencia de poderes de dicha naturaleza es únicamente reconocer
ciertas atribuciones que son imprescindibles para el ejercicio de las
expresamente concedidas, que puedan considerarse adecuadas y compatibles con el
diseño general de la Constitución, pero que no son substantivas ni
independientes de los poderes expresamente concedidos, sino auxiliares y
subordinadas (Fallos: 300:1282; 301:205). La invocación de la denominada teoría
de los poderes implícitos no puede justificar un desconocimiento de que el
principio que sostiene el diseño institucional de la república es que ningún
poder puede arrogarse mayores facultades que las que le hayan sido expresamente
conferidas, pues si de un poder expreso pudiera implicarse otro de análoga
consistencia se destruyen los límites de la concesión y no tardaría en echarse
por tierra todo el aludido equilibrio de la Constitución (Fallos: 318:1967).
Esos poderes implícitos, en el caso, son los que resultan de la finalidad, el
sentido y el alcance de la reforma, que se definieron en los acuerdos de fuerzas
políticas que precedieron la declaración del Congreso y que, en la historia
constitucional argentina, han contribuido a formar el consenso necesario para el
cumplimiento del procedimiento establecido en el art. 30 de la Constitución
Nacional (conf. debate de la ley 24.309, Diario de Sesiones Cámara de Diputados
de la Nación, sesión del 20/21 de diciembre de 1993, pág. 4092). Esta finalidad,
sentido y alcance, se expresaron en las llamadas "coincidencias básicas" y se
hicieron constar en el art. 2º de la ley 24.309.
10) Que la sanción explícita de nulidad contenida en el art. 6º de la ley
24.309, para todo aquello que comportase una modificación, derogación o agregado
a la competencia establecida en los arts. 2º y 3º de ese cuerpo normativo,
revela el carácter de restricción explícita que el Congreso atribuyó a aquello
que alterase o excediese el marco de la habilitación, sin perjuicio de la
prohibición contenida en el art. 7º de la ley bajo examen. Sin duda, la sanción
representa un énfasis innecesario -que revela la indudable intención de los
representantes del pueblo, según resulta del debate en el seno del Congreso-,
dirigido a aventar los "fantasmas" que pudiesen obstruir la convocatoria a una
reforma sobre la base de infundados argumentos relativos a los peligros de una
convención de poderes ilimitados (conf. debate de la ley 24.309, Diario de
Sesiones Cámara de Senadores, sesión del 21 de octubre de 1993, intervención del
senador Eduardo Menem, pág. 3869).
11) Que la sección tercera del título primero de la segunda parte de la
Constitución Nacional, relativa al Poder Judicial, trata en el capítulo I: "De
su naturaleza y duración". El art. 96 de este capítulo, en la numeración
anterior a la reforma, disponía, en lo que interesa en el sub lite: que "Los
jueces de la Corte Suprema y de los tribunales inferiores de la Nación
conservarán sus empleos mientras dure su buena conducta...". Esta norma,
consagrada en el texto constitucional de 1853, no fue incluida entre las
cláusulas que la convención reformadora estaba habilitada para revisar, según
los arts. 2º y 3º de la ley 24.309. En ningún caso se mencionó el recordado art.
96 y, antes bien, esa cláusula mantuvo intacta su redacción en el texto
sancionado en 1994 (art. 110).
12) Que en el "Núcleo de Coincidencias Básicas" tampoco aparece explícita ni
implícitamente la mención a la garantía de inamovilidad con el contenido con el
cual había sido establecida para los jueces federales por el citado art. 96 de
la Constitución. En ningún párrafo de los puntos I y J del "Núcleo de
Coincidencias Básicas", relativos a la designación y a la remoción de los
magistrados federales -temas que correspondían a las reformas de los arts. 86,
inc. 5, y 45 de la Constitución Nacional-, aparece algún contenido que pudiera
interpretarse racionalmente como relativo a la posibilidad de fijar un término a
la garantía de inamovilidad de los jueces federales con motivo del cumplimiento
de una edad determinada. El único punto vinculado de alguna manera a la cesación
de la garantía de la inamovilidad en los términos en vigencia fue el relativo al
modo de remoción de los magistrados federales de tribunales inferiores, que
debía instrumentarse por un jurado de enjuiciamiento (punto J, ap. 2, del citado
"Núcleo..."), en tanto, con relación a los miembros de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, la reforma debía mantener la remoción "únicamente por
juicio político, por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus
funciones, o por crímenes comunes" (punto J, ap. 1).
13) Que si bien el art. 2, inciso a, de la ley 24.309 habilitó a modificar el
art. 99 -numeración anterior a la reforma- del capítulo I, sección tercera,
título primero, de la segunda parte de la Constitución Nacional, y que el art.
2, inciso c, de la ley que se examina, autorizó la incorporación de un nuevo
artículo en este capítulo -que, como se ha dicho, está dedicado a tratar la
naturaleza del Poder Judicial de la Nación-, ello sólo se correlaciona con el
apartado H del "Núcleo de Coincidencias Básicas" y responde a la voluntad de
crear el Consejo de la Magistratura, cuyo rol institucional y atribuciones
conciernen al Poder Judicial de la Nación.
14) Que no puede razonablemente admitirse que, con motivo de la reforma de una
cláusula relativa a las atribuciones del Poder Ejecutivo Nacional, a saber, la
intervención del señor presidente de la Nación en la designación de los
magistrados federales -art. 99, inciso 4, de la Constitución reformada- materia
que estaba explícitamente habilitada puesto que el art. 86, inc. 5, del texto
anterior, había sido incluido en el art. 2, inciso a, de la ley 24.309-, la
convención reformadora incorpore una cláusula nítidamente extraña a las
atribuciones del Poder Ejecutivo de la Nación, puesto que todo lo concerniente a
la inamovilidad de los jueces es inherente a la naturaleza del Poder Judicial de
la Nación y configura uno de los principios estructurales del sistema político
establecido por los constituyentes de 1853, al punto que es uno de los dos
contenidos sobre los que se asienta la independencia de este departamento y que
ha sido calificada por el Tribunal, antes que de un privilegio en favor de
quienes ejercen la magistratura, como una garantía en favor de la totalidad de
los habitantes (Fallos: 319:24).
15) Que, por las razones expuestas, esta Corte no comparte la afirmación de que
el Congreso, en cumplimiento de su función preconstituyente, habilitó una
modificación de significativa trascendencia a la garantía de la inamovilidad de
los magistrados judiciales federales a partir del cumplimiento de una edad
determinada, ya que una alteración tan substancial no reconoce habilitación
suficiente en las facultades implícitas que se derivan de la expresa atribución
de reformar -en los términos del apartado I del "Núcleo de Coincidencias
Básicas" incorporado a la ley 24.309- el régimen de designación, ni jamás puede
entenderse como implicado en una mera adecuación o actualización de las
facultades del Poder Ejecutivo.
El tribunal a quo, además, se equivoca al fundar la no aplicación al actor de
las cláusulas impugnadas en la doctrina de los derechos adquiridos al amparo de
un régimen constitucional diferente. La discusión que versa sobre la posibilidad
de invocar derechos adquiridos frente a las disposiciones sancionadas
regularmente por una convención reformadora de la Constitución Nacional, resulta
abstracta en la presente causa, pues el art. 99, inciso 4, párrafo tercero de la
Constitución reformada, no puede aplicarse al actor por vicio de nulidad
absoluta, en virtud de haberse configurado un manifiesto exceso en las
facultades de que disponía la convención, conforme al procedimiento reglado por
el art. 30 de la Constitución Nacional y a lo dispuesto en la declaración de
necesidad instrumentada mediante la ley 24.309.
16) Que esta sentencia no comporta un pronunciamiento sobre aspectos de
naturaleza substancial que conciernen a la conveniencia o inconveniencia de la
norma impugnada -juicio que no está en las atribuciones propias del Poder
Judicial-, sino en la comprobación de que aquélla es fruto de un ejercicio
indebido de la limitada competencia otorgada a la convención reformadora.
En un pronunciamiento reciente (causa G.405 XXXIII "Gómez Diez, Ricardo y otros
c/ P.E.N. - Congreso de la Nación", sentencia del 31 de marzo de 1999) este
Tribunal ha puntualizado la necesidad de preservar al Poder Judicial de "la
sobrejudicialización de los procesos de gobierno" (considerando 9º), mas con
parejo énfasis ha destacado en dicho precedente que esa autorrestricción en modo
alguno supone que este poder abdique del control de constitucionalidad de las
normas o actos emanados de los otros poderes del Estado -como es una convención
reformadora-, cuando se observen -como en el caso- los recaudos constitucionales
que habiliten su jurisdicción (considerando 18).
De ahí, pues, que la transgresión verificada en el sub lite determina que esta
Corte deba restablecer la vigencia de la Constitución Nacional, en cumplimiento
de la primera y más elevada misión que constitucionalmente le corresponde. Con
igual celo por esta función propia, los jueces de la Nación incluidos los
actuales magistrados de esta Corte Suprema, tras la reforma de 1994, hemos
jurado "cumplir y hacer cumplir la Constitución Nacional conforme al texto
sancionado en 1853, con las reformas de 1860, 1866, 1898, 1957 y las
modificaciones realizadas por la reciente Convención Constituyente, en los
términos de las normas que habilitaron su funcionamiento" (acordada de la Corte
Suprema 58, Fallos: 317:570; Libro de Actas de la Corte Suprema, folios 339,
343, 347, donde constan nuestros juramentos). Este compromiso republicano impone
el deber de decidir este asunto con arreglo a las consideraciones precedentes.
Por ello, oído el señor Procurador General, se declara procedente el recurso
extraordinario en los términos señalados, se revoca la sentencia apelada y, en
los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, se
hace lugar a la demanda y se declara la nulidad de la reforma introducida por la
convención reformadora de 1994 en el art. 99, inc 4, párrafo tercero -y en la
disposición transitoria undécima- al art. 110 de la Constitución Nacional.
Costas al vencido (art. 68 Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Notifíquese y devuélvanse los autos.
JULIO S. NAZARENO-EDUARDO MOLINE 0'CONNOR-AUGUSTO CESAR BELLUSCIO-ANTONIO
BOGGIANO-GUILLERMO A. F. LOPEZ-GUSTAVO A. BOSSERT (Disidencia parcial)-ADOLFO
ROBERTO VAZQUEZ (según su voto).
VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ Considerando:
1º) Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal -Sala III- revocó la sentencia dictada en la instancia anterior en
cuanto había declarado la invalidez de la reforma constitucional y la confirmó
en cuanto a la procedencia de la acción declarativa. En los términos del art.
322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación afirmó que el art. 99,
inc. 4º, párrafo tercero, de la Constitución Nacional reformada, no altera la
garantía de inamovilidad de que goza el actor, juez de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, en razón de su designación bajo el régimen constitucional
anterior a la reforma de 1994. Contra ese pronunciamiento, la parte demandada
interpuso el recurso extraordinario federal, que fue concedido a fs. 221/221
vta.
2º) Que los argumentos por los cuales el Estado Nacional pretende la apertura
del recurso extraordinario son los siguientes: a) es errónea la línea divisoria
entre magistrados federales designados bajo el régimen previsto por la
Constitución, en su texto anterior a la reforma de 1994, y los magistrados
nombrados por el nuevo régimen; no existen derechos adquiridos frente a la
modificación de la norma que otorgaba el ejercicio vitalicio del cargo; b) el
nuevo texto constitucional no modificó la garantía de inamovilidad de los
jueces, pues el art. 99, inc. 4º, de la Ley Fundamental contiene, tal como fue
la intención de los señores convencionales, una exigencia de carácter objetivo e
impersonal; c) la reforma constitucional en el punto que se halla en discusión
es válida y responde a los términos de la norma que la convocó y que le atribuyó
competencia; ello es así, pues tanto el art. 2 de la ley 24.309, como el "Núcleo
de Coincidencias Básicas", contemplaron como materia de revisión lo relativo a
la "designación de los jueces federales"; d) la sentencia está viciada por
incongruencia, por no aplicar una norma constitucional sin pronunciarse sobre su
validez; e) también incurre en arbitrariedad por no rebatir los fundados
argumentos de su parte, contrarios a la admisibilidad de la acción declarativa
en el sub lite.
3º) Que en lo concerniente a la procedencia formal de la demanda en los términos
del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, los agravios de
la demandada son inadmisibles por los fundamentos expuestos por el señor
Procurador General de la Nación en el dictamen que antecede, a cuyos argumentos
corresponde remitirse por razones de brevedad.
4º) Que el Tribunal comparte, asimismo, la opinión vertida por el señor
Procurador General en el capítulo VII de su dictamen, en cuanto al fundamento y
alcance de la admisibilidad formal del recurso extraordinario, pues se halla en
tela de juicio la validez e interpretación de cláusulas de la Constitución
Nacional y de otras normas federales relativas al cumplimiento del procedimiento
previsto en el art. 30 de la Ley Fundamental, y la decisión definitiva del
superior tribunal de la causa es contraria al derecho que en ellas fundó el
apelante.
5º) Que la conclusión precedente importa afirmar el carácter justiciable de la
cuestión sub examine, pues son aplicables las consideraciones efectuadas por el
Tribunal, al respecto, en el precedente de Fallos: 318:1967.
En efecto, la presente resulta -en primer lugar- una "causa", pues el actor ha
invocado ante el Poder Judicial la protección de un derecho: el de mantener la
inamovilidad en el cargo de juez de este Tribunal para el cual fue designado
según el procedimiento vigente para entonces en la Constitución Nacional y de
acuerdo al alcance que dicha garantía le reconocía. El Estado Nacional ha
resistido tal pretensión, de modo que se configura una controversia entre partes
que sostienen derechos contrapuestos, esto es una controversia "definida y
concreta" (Fallos: 242:353) que remite al estudio de puntos regidos por normas
constitucionales e infraconstitucionales de naturaleza federal, lo cual es
propio del mencionado poder (arts. 1º y 2º, ley 27; arts. 116 y 117 de la
Constitución Nacional).
6º) Que la cuestión de fondo sometida a conocimiento de esta Corte ha sido
considerada en anterior oportunidad por el voto del juez Vázquez en la sentencia
del día 22 de junio del corriente año recaída en la causa I.90 XXIV "Iribarren,
Casiano Rafael c/ Santa Fe, Provincia de s/ acción declarativa". El análisis
efectuado en ese caso, con adecuación a las circunstancias propias del sub lite,
constituirá el eje de la presente decisión.
7º) Que, en ese orden de ideas, corresponde recordar que el Congreso Nacional,
en ejercicio de sus poderes preconstituyentes, sancionó la ley 24.309
declarativa de la necesidad de la reforma parcial de la Constitución Nacional de
1853 con las modificaciones de 1860, 1866, 1898 y 1957 (art. 1º).
Que en los arts. 2º y 3º de esa ley se fijaron los puntos y artículos que
quedaban habilitados para su tratamiento, debate y resolución por la convención
reformadora convocada para sancionar la reforma.
8º) Que una detenida lectura de tales preceptos muestra que ninguno habilitó la
modificación de los alcances de la garantía de inamovilidad vitalicia consagrada
en el art. 96 de la Constitución Nacional de 1853 (actual art. 110), en virtud
de la cual los jueces de la Corte Suprema y de los tribunales inferiores de la
Nación conservarán sus empleos mientras dure su buena conducta. En tal sentido,
el art. 2º de la ley 24.039 autorizó a la convención reformadora exclusivamente
a modificar el texto de los arts. 45, 46, 48, 55, 67 (inc. 27), 68, 69, 70, 71,
72, 76, 77, 78, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86 (incs. 1, 3, 5, 10, 13 y 20), 87 y 99
de la Carta Magna. Por su parte, el art. 3º habilitó solamente la reforma de los
arts. 63, 67, 86, 106, 107 y 108 del texto constitucional de 1853. Es decir, en
ningún caso se mencionó al recordado art. 96 y, antes bien, esta última cláusula
mantuvo intacta su redacción en el texto sancionado en 1994 (art. 110).
9º) Que, por otro lado, en el "Núcleo de Coincidencias Básicas" contenido en el
propio art. 2º de la ley 24.309, cuyo objetivo era aclarar la finalidad, sentido
y alcance de las reformas que quedaban habilitadas para su tratamiento y
resolución por la convención reformadora, tampoco se contempló en forma
explícita o implícita la posibilidad de modificar los alcances de la garantía de
inamovilidad vitalicia del art. 96 de la Constitución Nacional de 1853, y mucho
menos disponer que la superación de cierta edad por parte de los jueces
federales obraría por sí misma como causal de cesación de esa garantía.
Que, sobre el particular, debe ser observado que en ningún párrafo de los puntos
I y J del citado "Núcleo de Coincidencias Básicas" (referidos, respectivamente,
a la designación de los magistrados federales y a su remoción), se prevé como
tema habilitado el relativo al establecimiento de la caducidad de la garantía de
inamovilidad de los jueces por cumplimiento de cierta edad. Es más: en lo que
específicamente concierne a la remoción, el punto J del "Núcleo de Coincidencias
Básicas" señaló expresamente, como contenido material de la reforma, que las
únicas causales admitidas para el desplazamiento de los magistrados, tanto de la
Corte Suprema como de los tribunales inferiores, serían la de mal desempeño,
delito en el ejercicio de las funciones o autoría de crímenes comunes. Tales
causales ya estaban previstas, como únicas y excluyentes de otras, en el texto
constitucional de 1853 (art. 45).
10) Que, en lo que aquí cabe destacar, las modificaciones a la Constitución de
1853 que autorizó la ley 24.309 con incidencia en la cesación de la garantía de
inamovibilidad vitalicia consagrada por el art. 96, se refirieron pura y
exclusivamente al modo de remoción de los magistrados federales de tribunales
inferiores, lo cual debía instrumentarse según la nueva Constitución a través de
un Jurado de Enjuiciamiento (punto J, ap. 2, del "Núcleo de Coincidencias
Básicas"), implicando la reforma que para tales magistrados ya no sería
necesario el juicio político, extremo que se mantenía sólo para los jueces de la
Corte Suprema de la Nación (cit. punto J, ap. 1).
11) Que tampoco puede ser afirmado que lo dispuesto por el sancionado art. 99,
inc. 4º, párrafo tercero, hubiera estado habilitado dentro del elenco de
modificaciones y reformas autorizadas por la ley 24.309 relativamente a las
atribuciones del Poder Ejecutivo Nacional. En ese orden de ideas, en el punto A
del "Núcleo de Coincidencias Básicas" contenido en el art. 2º de la ley 24.309,
se clarificó exclusivamente sobre cuál debía ser el alcance que asumirían las
reformas al art. 86 de la Constitución de 1853, con el fin de que sus incs. 1,
10, 13 y 20 se adecuaran en su redacción a la aparición de la nueva figura del
jefe de Gabinete de Ministros. Como se ve, la cuestión no concernía a la aquí
tratada.
Que, asimismo, ninguno de los temas habilitados por el art. 3º de la ley 24.309
respecto de las atribuciones presidenciales guardaba relación, ni siquiera
incidental, con la regla finalmente introducida en el art. 99, inc. 4º, párrafo
tercero. Al respecto, dicha disposición de la ley declarativa de la reforma
constitucional sólo aludió a la posibilidad de establecer -por nuevo inc. al art.
86 de la Constitución de 1853- el acuerdo del Senado para la designación de
ciertos funcionarios de organismos de control y del Banco Central, excluida la
Auditoria General de la Nación (punto D), y a la actualización de las
atribuciones del Poder Ejecutivo Nacional (punto E), lo cual, bien entendido,
significaba "...eliminar y dejar sin efecto aquellas normas (del artículo) 86
que habían sido derogadas por desuetudo, ya que no se aplicaban y el tiempo las
había tornado inútiles, inservibles y obsoletas..." (confr. Diario de Sesiones
de la Convención Nacional Constituyente, intervención del convencional Llano,
versión taquigráfica de la 34a. Reunión, 3a. Sesión Ordinaria del 18.8.94, pág.
4629. En análogo sentido, convencional Auyero, pág. 4616; convencional Cullen,
pág. 4658), pero no introducir ex novo aspectos no habilitados expresa y
claramente por el Congreso de la Nación.
12) Que en el seno de la Convención Nacional Constituyente hubo quienes
destacaron muy especialmente, por una parte, la ausencia de una habilitación
legal para que el cuerpo sancionara una cláusula como la que finalmente se
introdujo en el art. 99, inc. 4º, párrafo tercero, de la Constitución de 1994,
y, por la otra, que no había sido propuesta tampoco por la ley 24.309 la
modificación del alcance y efectos de la garantía de inamovilidad vitalicia de
los jueces establecida por el art. 96 de la Constitución de 1853 (confr. cit.
Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, intervención del
convencional Cullen, págs. 4660/4661; convencional Maeder, pág. 4665).
13) Que los propios antecedentes de la ley 24.309 corroboran lo que se ha
expuesto hasta aquí en orden a que no era tema de reforma constitucional
habilitado el atinente a la cesación de la garantía de inamovilidad por
cumplimiento de cierta edad.
En efecto, sobre el particular guardaron un significativo silencio: a) el
documento del 1º de diciembre de 1993, relativo a los puntos de acuerdo sobre la
reforma constitucional de las comisiones del radicalismo y del justicialismo
para ser puestos a consideración de los organismos partidarios; b) el Acuerdo
para la Reforma de la Constitución Nacional del 13 de diciembre de 1993 firmado
por el señor presidente de la Nación y presidente titular del Partido
Justicialista, y por el presidente del Comité Nacional de la Unión Cívica
Radical; y c) el debate parlamentario de la ley 24.309, tanto en la Honorable
Cámara de Senadores como en la de Diputados de la Nación.
14) Que, a esta altura, es menester poner de relieve que, de ningún modo, los
poderes conferidos a una Convención Constituyente pueden reputarse ilimitados,
porque el ámbito de aquéllos se halla circunscripto por los términos de la norma
que la convoca y le atribuye competencia. En sentido coincidente vale destacar
que, las facultades atribuidas a las convenciones constituyentes están
condicionadas "...al examen y crítica de los puntos sometidos a su resolución,
dentro de los principios cardinales sobre que descansa la constitución..."
(Manuel Gorostiaga, "Facultades de las Convenciones Constitucionales", págs. 52
y 53, Rosario, 1898; Fallos: 316:2743).
15) Que lo dicho precedentemente no se ve alterado por la invocación que se ha
hecho en autos acerca del necesario reconocimiento que debe hacerse sobre la
existencia de facultades implícitas en cabeza de la convención reformadora.
Sin duda, quien tiene poderes para realizar un cometido, debe contar con
facultades implícitas necesarias para llevar a un buen término la misión
deferida. Mas predicar la presencia de facultades de esa naturaleza es
únicamente reconocer ciertas atribuciones imprescindibles para el ejercicio de
los poderes expresamente concedidos, pero que no son substantivas ni
independientes de estos últimos, sino auxiliares y subordinadas. De ahí que no
quepa inferir que una modificación de significativa trascendencia, como es la
que atañe a establecer una limitación por razón de edad a la garantía de la
inamovilidad de los magistrados judiciales federales, hubiera quedado habilitada
suficientemente en las facultades implícitas que se derivan de la expresa
atribución de reformar -en los términos del apartado I del "Núcleo de
Coincidencias Básicas" incorporado a la ley 24.309- el régimen de designación,
ni jamás puede entenderse como implicado ese tema en el de la adecuación o
actualización de las facultades del Poder Ejecutivo.
16) Que toda vez que la ley 24.309 que declaró la necesidad de la reforma
constitucional, dispuso expresamente en su artículo sexto que "...serán nulas de
nulidad absoluta todas las modificaciones, derogaciones y agregados que realice
la Convención Constituyente apartándose de la competencia establecida en los
arts. 2º y 3º de la presente ley de declaración..." (art. 6º), resulta
incuestionable que esta Corte en su carácter de interprete final de la
Constitución Nacional, se halla facultada para cumplir con el mandato implícito
contenido en tal precepto resolviendo lo propio. La misma presencia del art. 6º
de la ley 24.309 presupone la existencia de un poder dotado de facultades
suficientes para realizar el control de la competencia actuada por la convención
reformadora, que permita privar de efectos aquello realizado en infracción a los
límites impuestos, el cual no puede ser otro que aquel que tiene como atribución
esencial la de preservar la supremacía constitucional: el Judicial.
17) Que, en las condiciones que anteceden, por razón de no responder a
habilitación alguna contenida en la ley 24.309, corresponde considerar nula de
nulidad absoluta la cláusula del art. 99, inc. 4º, párrafo tercero, de la
Constitución Nacional sancionada en 1994 (art. 6º de la ley citada), así como,
por lógica implicancia, la disposición transitoria undécima.
18) Que tal conclusión torna abstracto el tratamiento de la cuestión que versa
sobre la posibilidad de distinguir la situación de los magistrados designados
bajo el régimen constitucional vigente hasta 1994 frente a los nombrados con
posterioridad, como asimismo la que versa sobre la imposibilidad de invocar
derechos adquiridos frente a las disposiciones sancionadas regularmente por una
convención reformadora de la Constitución Nacional.
19) Que, valga aclararlo, esta sentencia no comporta un pronunciamiento sobre
aspectos de naturaleza substancial que conciernen a la conveniencia o
inconveniencia de la cláusula impugnada -juicio ajeno a la tarea que incumbe al
Poder Judicial-, sino que se asienta en la comprobación de que aquélla es fruto
de un ejercicio indebido de la limitada competencia otorgada a la convención
reformadora.
20) Que, por lo demás, el juramento que el Tribunal ha brindado a la
Constitución Nacional sancionada en Santa Fe, Paraná, en el año 1994, no importó
enervar el irrenunciable deber que le compete de ejercer el control pertinente
en los casos que requieran del examen de la validez de las disposiciones
sancionadas por la convención en ejercicio de su poder constituyente derivado
(ley 24.309), ni menos aún, el desempeño en modo alguno de la función
legitimante que le confiere el propio ordenamiento que se manda jurar.
Por ello, oído el señor Procurador General, se declara procedente el recurso
extraordinario; se revoca la sentencia apelada y, en los términos del art. 322
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, se hace lugar a la demanda,
por lo que se declara nula de nulidad absoluta la cláusula contenida en el art.
99, inc. 4º, apartado tercero de la Constitución Nacional (art. 6º de la ley
24.309), así como, por lógica implicancia, su disposición transitoria undécima.
Costas al vencido (art. 68 del código citado). Notifíquese y devuélvanse los
autos.
ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
DISIDENCIA PARCIAL DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON GUSTAVO A. BOSSERT
Considerando:
1º) Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal -Sala III- revocó la sentencia dictada en la instancia anterior en
cuanto había declarado la invalidez de la reforma constitucional y la confirmó
respecto a la procedencia de la acción declarativa. En los términos del art. 322
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación afirmó que el art. 99, inc.
4º, párrafo tercero, de la Constitución Nacional reformada, no altera la
garantía de la inamovilidad de que goza el actor, doctor Carlos Santiago Fayt,
juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en razón de su designación
bajo el régimen constitucional anterior a la reforma de 1994. Contra ese
pronunciamiento, la parte demandada interpuso el recurso extraordinario federal,
que fue concedido a fs. 221/221 vta.
2º) Que los argumentos por los cuales el Estado Nacional pretende la apertura
del recurso extraordinario son los siguientes: a) es errónea la línea divisoria
entre magistrados federales designados bajo el régimen previsto por la
Constitución, en su texto anterior a la reforma de 1994, y los magistrados
nombrados por el nuevo régimen; no existen derechos adquiridos frente a la
modificación de la norma que otorgaba el ejercicio vitalicio del cargo; b) el
nuevo texto constitucional no modificó la garantía de la inamovilidad de los
jueces, pues el art. 99, inc. 4º, de la Ley Fundamental contiene, tal como fue
la intención de los señores convencionales, una exigencia de carácter objetivo e
impersonal; c) la reforma constitucional en el punto que se halla en discusión,
es válida y responde a los términos de la norma que la convocó y que le atribuyó
competencia; ello es así, pues tanto el art. 2º de la ley 24.309, como el
"Núcleo de Coincidencias Básicas", contemplaron como materia de revisión lo
relativo a la "designación de los jueces federales"; d) la sentencia está
viciada por incongruencia, por no aplicar una norma constitucional sin
pronunciarse sobre su validez; e) también incurre en arbitrariedad por no
rebatir los fundados argumentos de su parte, contrarios a la admisibilidad de la
acción declarativa en el sub lite.
3º) Que en lo concerniente a la procedencia formal de la demanda en los términos
del art. 22 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, los agravios de
la demandada son inadmisibles por los fundamentos expuestos por el señor
Procurador General de la Nación en el dictamen que antecede, a cuyos argumentos
corresponde remitirse por razones de brevedad.
4º) Que el Tribunal comparte, asimismo, la opinión vertida por el señor
Procurador General en el capítulo VII de su dictamen, en cuanto al fundamento y
alcance de la admisibilidad formal del recurso federal, pues se halla en tela de
juicio la validez e interpretación de cláusulas de la Constitución Nacional y de
otras normas federales relativas al cumplimiento del procedimiento previsto en
el art. 30 de la Ley Fundamental, y la decisión definitiva del superior tribunal
de la causa es contraria al derecho que en ellas fundó el apelante.
5º) Que en la tarea de establecer la inteligencia de las normas federales a las
que se refiere el art. 14 de la ley 48, la Corte no se encuentra limitada por
las posiciones del tribunal inferior y del recurrente, sino que le incumbe
realizar una declaratoria sobre el punto disputado, según la interpretación que
rectamente le otorga (doctrina de Fallos: 308:647; 317:1773; 320:2647, entre
muchos otros).
6º) Que la independencia de los jueces hace a la esencia del régimen republicano
y su preservación no sólo debe ser proclamada sino respetada por los otros
poderes y sentida como una vivencia insustituible por el cuerpo social todo. Al
respecto, ha dicho la Suprema Corte de Estados Unidos de Norteamérica que una
justicia libre del control del Ejecutivo y del Legislativo es esencial, si
existe el derecho de que los procesos sean resueltos por jueces exentos de la
potencial dominación de otras ramas del gobierno ("United States v. Will", 449
U.S. 200, 217-218; 1980, citado en el fallo de esta Corte I.90 XXIV "Iribarren,
Casiano Rafael c/ Santa Fe, Provincia de s/ acción declarativa", sentencia del
22 de junio de 1999, considerando 11).
7º) Que el principio general de la inamovilidad de los jueces establecido en el
art. 110 de la Constitución Nacional, esencial para la preservación de su
independencia de criterio, ha sido limitado por el citado art. 99, inc. 4º, de
la Constitución Nacional que tras establecer los actos necesarios para el
nombramiento de los jueces, dispone "un nuevo nombramiento, precedido de igual
acuerdo, será necesario para mantener en el cargo a cualquiera de esos
magistrados, una vez que cumplan la edad de setenta y cinco años. Todos los
nombramientos de magistrados cuya edad sea la indicada o mayor se harán por
cinco años, y podrán ser repetidos indefinidamente, por el mismo trámite".
Conforme a la disposición transitoria undécima, la limitación temporal
establecida en el art. 99, inc. 4º, entrará en vigencia cinco años después de la
sanción de la reforma constitucional que fue sancionada el 22 de agosto de 1994.
8º) Que el primer método de interpretación al que debe acudir el juez es el
literal, conforme al cual debe atenderse a las palabras de la ley. Esta Corte ha
señalado que la primera fuente de la ley es su letra y cuando ésta no exige
esfuerzos de interpretación debe ser aplicada directamente, con prescindencia de
consideraciones que excedan las circunstancias del caso contempladas por la
norma, y ello es así pues no cabe apartarse del principio primario de sujeción
de los jueces a la ley, ni atribuirse el rol de legislador para crear
excepciones no admitidas por ésta, pues de hacerlo podría arribarse a una
interpretación que, sin declarar la inconstitucionalidad de la disposición
legal, equivaliese a prescindir de su texto (Fallos: 313:1007).
9º) Que conforme a dicho principio interpretativo, la limitación a la
inamovilidad que impone el citado art. 99, inc. 4º, ha sido establecida respecto
de quienes después de la sanción de la reforma constitucional "cumplan la edad
de setenta y cinco años". Conforme a ello, tal limitación no afecta la
inamovilidad del juez Fayt puesto que el actor, nacido el 1º de febrero de 1918
(ver fs. 92), ya había superado esa edad al sancionarse la reforma.
La limitación del art. 99, inc. 4º, alcanza tanto a los jueces designados con
posterioridad a la reforma constitucional como a quienes hemos sido designados
con anterioridad a dicha reforma, pero impone como condición un hecho incierto y
futuro limitando su aplicación a quienes con posterioridad a la reforma cumplan
75 años; el uso del tiempo futuro en la norma no deja dudas sobre su alcance.
Sostener lo contrario, darle a la condición de un hecho futuro impuesta por la
norma un significado propio de otra expresión capaz de abarcar el pasado,
significaría el absurdo hermenéutico de convertir la limitación excepcional en
regla general.
10) Que la limitación al principio básico de la inamovilidad de los jueces, por
su naturaleza, como toda excepción o límite a principios generales, debe ser
interpretada estrictamente y no extendiendo lo que surge del texto de la norma
(doctrina de Fallos: 316:2940, considerando 18).
Un principio general admite casi siempre excepciones y lo restrictivo de la
excepción es también ya establecido y expresado en el derecho romano bajo la
expresión exceptionis strictissimae interpretationis (Rafael Bielsa, Metodología
Jurídica, Santa Fe, Librería y Editorial Castellví S.A., 1961, pág. 146).
11) Que "la citada interpretación no admite discusión en tanto se observe que el
principio de inamovilidad de los jueces es requisito esencial para la debida
preservación de las instituciones republicanas, razón por la cual resulta
necesario interpretar en forma restrictiva...las disposiciones constitucionales
que permiten la separación del cargo de aquellos magistrados nombrados de
conformidad con las leyes (Fallos: 312:1686, disidencia del juez Belluscio).
Este razonamiento se impone toda vez que el sistema constitucional de
designación y remoción de los jueces y las leyes que reglamentan la integración
de los tribunales, ha sido inspirado en móviles superiores de elevada política
institucional con el objeto de impedir el predominio de intereses subalternos
sobre el interés supremo de la justicia y de la ley. Tal sistema se ha
estructurado sobre un pilar fundamental: la independencia propia del Poder
Judicial, requisito necesario para el control que deben ejercer los jueces sobre
los restantes poderes del Estado (Fallos: 310:804 pág. 815 y 312:1686,
disidencia del juez Belluscio).
Por ello, con el alcance de los fundamentos dados en esta sentencia, se confirma
lo resuelto por el a quo en cuanto hace lugar a la acción declarativa del señor
juez doctor Carlos Santiago Fayt. Costas por su orden. Notifíquese y remítase.
GUSTAVO A. BOSSERT.
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